Número 15/junio-julio 2009
Juan Manuel Pippia
El presente artículo busca describir y explicar el nuevo enfoque que muchos analistas y think tanks sugieren para las relaciones con Pakistán, en el marco de la Guerra de Afganistán, y que la Administración Obama está haciendo suyos.
Este nuevo enfoque consta de dos ideas ordenadoras. En primer lugar, concibe que las relaciones con Islamabad no pueden explicarse fuera de la dinámica de seguridad regional. En segundo lugar, se reconoce que el conflicto en Asia Meridional es una gran guerra insurgente y por lo tanto Washington no debería apoyarse únicamente en el instrumento militar. La estrategia contrainsurgente debe incluir una amplia agenda civil de trabajo que incluya diversas políticas tendientes a la estabilización.
La nueva política hacia Pakistán y Asia Meridional
Tres motivos nos permiten afirmar que hay una nueva política para Asia Meridional en general y Pakistán en particular. En primer lugar, el nuevo presidente estadounidense, Barack Obama, ha decidido jerarquizar y priorizar la Guerra de Afganistán en pos de la Guerra de Irak. Ya desde la campaña electoral, Obama, viene argumentando a favor de concentrar fuerzas y recursos en Afganistán, sosteniendo que es allí donde se encuentran los líderes de Al Qaeda y otras organizaciones terroristas. Muy probablemente, también haya influido en su decisión el derrumbamiento de la situación en Afganistán. Las cifras de muertes hablan por si solas, en el 2007 fallecieron 117 soldados estadounidenses pero para el 2008 la cifra se elevó a 155. Este cuadro se vuelve más sangriento cuando tenemos en cuenta que entre 2001 y 2003 las bajas eran de apenas 109 hombres (1). Para Washington, un resurgimiento talibán es inaceptable. El compromiso con la nueva política hacia la región cobró forma con la voluntad de Washington de enviar un refuerzo de 30 000 hombres hacia Afganistán, que duplicarán el número de las tropas estadounidense en dicho país.
En segundo lugar, podemos mencionar el nombramiento del experimentado embajador Richard Holebrooke como representante tanto para Afganistán como para Pakistán. Holebrooke, es un experto en resolución de conflictos y participó en los acuerdos de Dayton. Su nombramiento, representa la intención de Washington de darle a la situación en Afganistán y Pakistán una respuesta holística y regional que comprenda no sólo los aspectos militares sino también aquellos relacionados con el desarrollo socio-económico (2).
En tercer lugar, la Administración Obama parece decidida a establecer una agenda bilateral más amplia con Islamabad, que no sólo se concentre en los asuntos militares. La nueva agenda comprendería áreas de cooperación en materia de agricultura, energía, educación, infraestructura y ciencia. El objetivo sería impulsar las bases para un desarrollo económico sostenido. El Ministro de Relaciones Exteriores de Pakistán, Shah Mahmmood Qureshi, afirmó que su país estaría dispuesto a firmar un acuerdo de libre comercio y un tratado bilateral de inversiones con el fin de impulsar la economía. Sostuvo también, que el desarrollo económico es, en última instancia, la clave para ganar los corazones y las mentes de los pakistaníes y así triunfar en la Guerra de Afganistán (3).
En síntesis, podemos hablar de una nueva política de Washington para la región gracias a tres nuevos ejes. Jerarquización y prioridad para el conflicto afgano-pakistaní, comprensión holística y regional del problema e impulso de una agenda de trabajo más amplia, no sólo militar.
Dinámica de seguridad regional
La primera idea ordenadora en la nueva política de Washington hacia la región es la comprensión de la problemática de Afganistán en el marco del concepto de dinámica de seguridad regional. Según Barry Buzan, este concepto hace alusión al "(...) conjunto de estados cuyas mayores percepciones y preocupaciones en cuanto a la seguridad se encuentran tan relacionadas que sus problemas de seguridad nacional no pueden ser razonablemente analizados o resueltos de forma separada." También afirma que después de la Guerra Fría, los conglomerados regionalmente basados "son el patrón normal de interdependencia en materia de seguridad, en un sistema internacional geográficamente diverso y anárquico (4)." Esta definición puede complementarse con la argumentación de Robert Kelly, quien afirma que tras la finalización de la Guerra Fría, el sistema global tiene más participantes, es menos eurocéntrico y los estados del Tercer Mundo ganan autonomía. Así, el foco del conflicto deja de ser el enfrentamiento entre las superpotencias y se traslada hacia los estados de la periferia, es decir, se "regionaliza" (5). Esto no significa, que las dinámicas regionales no tengan posibles implicaciones globales, sino que el foco y la matriz del conflicto tienen un carácter regional, que puede explicarse dejando de lado el tablero geopolítico global.
En el caso del conflicto afgano, la regionalización o comprensión del mismo en el marco de la dinámica de seguridad regional, no es un enfoque nuevo para muchos mandos militares, historiadores y analistas. Y es por eso, que en reiteradas ocasiones, se habla de la guerra afgano-pakistaní, a pesar de que en ningún momento se le declaró la guerra a Islamabad. En este caso la regionalización del conflicto se da, principalmente, por cuatro motivos.
Etnia: La frontera afgano-pakistaní fue delimitada arbitrariamente, por el Imperio británico a finales del siglo XIX, por el emisario de la Corona, Sir Mortimer Durand. La línea que lleva su nombre nunca fue reconocida por los afganos (5) y dividió a las tribus pastunes entre estos dos países. Muchos pastunes se volvieron partidarios de los talibán, se han alistado a sus milicias y llevaron el conflicto al interior de Pakistán.
Geografía: El circuito montañoso que atraviesa la frontera se ha convertido en el santuario de los insurgentes. Las provincias y regiones fronterizas de Pakistán, como Beluchistán, las Agencias Tribales Federalmente Administradas y la Provincia Fronteriza del Noroeste (estas últimas más conocidas por sus siglas en inglés FATA y NWFP, respectivamente) se han convertido en el núcleo duro de la resistencia insurgente contra el régimen en Kabul.
Ausencia de control político y desarrollo económico en las regiones fronterizas de Pakistán: Históricamente, Pakistán ha delegado el ejercicio de su autoridad política sobre estas regiones. En las FATA la autoridad de Islamabad se diluye y el poder real recae sobre los líderes tribales. La región fronteriza se caracteriza por su pobreza extrema, ausencia de servicios del Estado y de cualquier noción de gobernabilidad occidental. Esta ausencia es capitalizada por los fundamentalistas, quienes proveen ciertos bienes públicos, siendo particularmente relevante el caso de las madrasas. Estas son escuelas islámicas que imparten educación religiosa, pero en la práctica resultan ser útiles centros de reclutamientos para los insurgentes y fundamentalistas. La ausencia del Estado también favorece las actividades ilícitas como la compra de armas y el narcotráfico.
Concepto de Profundidad Estratégica: Muy probablemente, este concepto, sea el que mejor demuestre la existencia de una dinámica de seguridad regional.
Hacia finales de los 80, el régimen militar del General Zia ul Haq, veía en la yihad afgana, encabezada por quienes más tarde se convertirían en los talibán, un movimiento útil y potencialmente dócil a la influencia de Islamabad. Dada su implicación en la guerra afgano-soviética, los pakistaníes creían que podrían apadrinar y dominar al nuevo gobierno en Kabul. Paralelamente, los altos mandos militares pakistaníes consideraban que ganar influencia en Afganistán era clave en su lucha contra Nueva Delhi. Los militares argumentaban que dominando Afganistán, lograrían hacerse con una sustancial masa de Profundidad Estratégica. Es decir, hacerse con un basto territorio que les permitiría librar una guerra prolongada pero decisiva contra la India (7). El concepto de Profundidad Estratégica fue clave para los soviéticos durante la Segunda Guerra Mundial (8), pero existen dudas sobre si sería aplicable al escenario de Asia Meridional.
La implicación de Pakistán en su vecino continuaría en la siguiente década. En 1993, por presión internacional, Islamabad levantaría las bases de sus grupos guerrilleros cachemires de suelo pakistaní, las trasladaría al Este de Afganistán y les pagaría a estos por su protección. De esta forma, "cada vez más, la cuestión de Cachemira se fue convirtiendo en el móvil principal tras la política paquistaní con respecto a Afganistán... (9)"
En la actualidad, Islamabad ve con sospecha la participación de Nueva Delhi en la reconstrucción de Afganistán. Para los pakistaníes, pero especialmente para los militares, el protagonismo de India en Afganistán, es parte de una política de "encirclement" contra ellos. Le corresponde a los EE UU, persuadir a los pakistaníes para que entiendan que la participación de los indios es una contribución al Nation Building, dictada por sus intereses de seguridad regional y energética (10). Tarea que no será sencilla, por que Islamabad también le genera inquietud la creciente cooperación indo-americana, en materia nuclear y naval (11).
Reconocer la existencia de una dinámica de seguridad regional, implica desnacionalizar la guerra de Afganistán y aceptar la regionalización de la misma. La conceptualización del conflicto afgano, como regional, implica ubicarlo en un nuevo cuadro, necesariamente más amplio. Para abordar este cuadro, deben evaluarse y considerarse los intereses de las potencias regionales y de otras que puedan verse afectadas como China, Rusia o Arabia Saudita.
En este sentido, Karin Von Hippel y Frederick Barton, analistas del influyente Center for Strategic and International Studies de Washington, proponen que los americanos y sus aliados desarrollen una estrategia coherente para comprometer y hacer participar a las potencias regionales en una suerte de Grupo de Contacto Expandido, que incluya a China, India, Irán, Rusia y Arabia Saudita. A este grupo, le correspondería un rol fundamental en la lucha antiterrorista. Rol que deberían aceptar, ya que todos (con la excepción de Irán) han sido víctimas del terrorismo. También les correspondería una agenda no militar, que incluya el incremento del comercio transfronterizo y la cooperación para el desarrollo, elementos vitales para la estabilización de Afganistán (12).
La estrategia contrainsurgente: la importancia de los elementos no militares
La segunda idea ordenadora de la nueva política para Asia Meridional es la aplicación de una estrategia contrainsurgente que complemente el uso de las FF AA con una amplia agenda de temas no militares. El consenso sobre la importancia de la agenda no militar, surge después de comprender y aceptar al conflicto afgano-pakistaní como una gran guerra insurgente, donde la victoria solo será posible si se triunfa tanto en el campo de batalla como en los corazones y mentes de los afganos y pakistaníes.
Tanto para el caso de Pakistán como de Afganistán, muchos analistas advierten que tan importante como el combate es lograr la reconstrucción del Estado. Definido este como presencia, provisión de servicios clave, niveles de seguridad aceptables y el imperio de la ley. En este sentido, no basta con ganar, sino que se debe ganar, sostener y construir (13). Mientras que el "ganar" es tarea de los militares, el "sostener" y "construir" es tarea de la agenda no militar. De contar solo con el instrumento militar, los aliados bien podrían ganar batallas, pero cada centímetro ganado se perdería luego si no se sostiene con una agenda civil, que tendría por principal objetivo reconstruir el Estado.
En el caso de Afganistán, ha sido posible comenzar a reconstruir el Estado en las regiones del norte y centro. No así en las provincias del sur y sudeste donde los aliados no terminaron de derrotar a los talibán. En tanto que Pakistán también presenta un mapa dispar. Sus provincias fronterizas del oeste y noreste carecen de dicha noción del Estado y la influencia de éste se limita a las regiones del centro y oeste del país. Si juntamos estos dos mapas podremos apreciar que existe una vasta región entre la frontera de ambos donde la influencia y presencia del Estado es raquítica y el poder real recae en tribus locales, a menudo pero no siempre, en asociación con los insurgentes.
La complementariedad de la agenda militar y civil la podemos apreciar con mayor claridad, si entendemos el conflicto como una lucha por el control de áreas de influencia. Teniendo en cuenta que la estrategia de los insurgentes es buscar una guerra de desgaste, que desangre a los EE UU y sus aliados y motive así su retirada. A los insurgentes no les es necesario obtener victorias en el campo de batalla, les basta con retener áreas de influencia donde los aliados no puedan desarrollar la agenda civil de reconstrucción.
Es así como en los últimos años, los insurgentes se han concentrado en atacar agencias civiles de desarrollo y otros organismos relacionados con la reconstrucción. En un principio, la respuesta de los aliados fue contraatacar y hacer retroceder a los insurgentes. Pero como no contaban con tropas suficientes para resguardar los territorios recuperados, los insurgentes rápidamente volvían al acecho. El nuevo consenso, advierte que los aliados sólo deben tomar la iniciativa si cuentan con la capacidad de resguardarlas, para luego desarrollar la agenda civil. Es decir, no "ganar" sino se puede también "sostener" y "construir". La noción de áreas de influencia, nos permite ver mejor como la estrategia contrainsurgente hace indivisibles a los instrumentos militar y civil y sus respectivas agendas.
La agenda civil también debería apuntar al Estado Nacional, dada la debilidad de sus instituciones. Según el Center for Strategic and International Studies de Washington, cuatro son las reformas fundamentales.
1) Imperio de la ley: Se necesita una reforma que atraviese todo el sistema de seguridad, restaurar jueces expulsados por Musharraf y establecer medidas de transparecia para evitar la corrupción.
2) Gobernabilidad: Reformar la constitución para recomponer los poderes del Parlamento, integrar a las FATA en la Provincia Fronteriza del Noreste (NWFP) y redefinir la asignación del presupuesto de una forma más favorable a las provincias.
3) Economía: Fomentar el desarrollo de las FATA y hacer un uso más eficiente de los fondos aportados por la ayuda internacional.
4) Seguridad: En línea con la estrategia de contrainsurgencia de los aliados, Pakistán debe complementar el uso de la fuerza con una agenda civil de desarrollo (14). Tampoco se debe descartar la negociación con los jefes tribales (15). Este conjunto de recomendaciones, podrían estar respaldadas con abundantes fondos si se aprueba el proyecto de ley, del entonces senador Joe Biden. El proyecto, denominado Enhanced Partnership with Pakistan Act of 2008, propone ofrecer una ayuda económica de 1 500 millones de dólares anuales para financiar programas no militares. La financiación se sostendría por diez años y estaría focalizada en la construcción de escuelas e infraestructura (16), con el doble objetivo de impulsar la economía y sustituir a las madrasas.
Conclusiones
Reconocer que el conflicto afgano-pakistaní se encuentra enmarcado en una dinámica de seguridad regional, implica, en cierta forma, admitir un rol para las potencias regionales. En este sentido, la Administración Obama ha comenzado a contemplar los intereses de Rusia e Irán, países claves en la resolución de los conflictos de Irak y Afganistán. En la Conferencia Internacional de Seguridad, celebrada en febrero de 2009, en Munich, el vicepresidente Biden, afirmó que está dispuesto a negociar con Irán, aunque también advirtió que Teherán debe abandonar su plan nuclear, considerado por EE UU como ilegal. En esa misma oportunidad, Biden también le tendió una mano a los rusos. Llego a afirmar que el polémico Escudo de Defensa Antimisiles que se instalaría en Polonia y República Checa "quedará supeditado a condiciones de eficiencia y de precio, y se hará en concertación con los aliados de la OTAN y Rusia (17)"
En cuanto a la estrategia de contrainsurgencia, el presidente Obama parece decidido a apostar por su profundización. En dos puestos claves, se encuentran dos convencidos de la importancia de la estrategia. En el Departamento de Defensa, continúa Robert Gates y como, Consejero de Seguridad Nacional, nombró al general retirado James Jonas con la misión de modernizar el organismo para hacer frente a las nuevas amenazas. Otro partidario de la estrategia contrainsurgente es el General David Petraeus, quien se encuentra al mando del CENTCOM. Petraeus fue quien elaboró el nuevo manual para la contrainsurgencia, en el 2006 (18).
Con esta evidencia podemos afirmar que la Administración Obama está aplicando un nuevo enfoque en lo que concierne a Pakistán y Asia Meridional.
Juan Manuel Pippia
Licenciado en Ciencias Políticas y MA en Relaciones y Negociaciones Internacionales por al Universidad FLACSO-San Andrés, Argentina.
Bibliografía
1. http://icasualties.org/oef/
2. Alberto Priego "La política del palo y la zanahoria en Afganistán." http://spanish.safe-democracy.org/2009/01/30/la-politica-del-palo-y-la-zanahoria-en-afganistan/ 30 enero 2009
3. Shah Mahmmood Qureshi "Oportunities and challenges in Pakistan's foreign policy" Conferencia en el Brookings Institute, 11 julio 2008. www.brookings.edu/events/2008/0711_pakistan.aspx
4. Barry Buzan, Ole Waever y Jaap de Wide "Security: A new framework for analysis." Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1998.
5. Robert Kelly "Security theory in the "New Regionalism" "International Studies Review, Vol 9, Issue 2, summer 2007.
6. De hecho, en los años cincuenta y sesenta del siglo pasado se produjeron choques fronterizos entre ambos Estados, debido a los reclamos de Kabul sobre Beluchistán, NWFP y el deseo de construir una gran patria Pastún. Ahmed Rashid "Los talibán: El Islam, el petróleo y el nuevo Gran Juego en Asia Central." Editorial Península Atalaya, 2001.
7. Ahmed Rashid "Los talibán: El Islam, el petróleo y el nuevo Gran Juego en Asia Central." Editorial Península Atalaya, 2001.
8. Edward Luttwak "The grand strategy of the Soviet Union." St Martin's Press, 1983.
9. Ahmed Rashid "Los talibán: El Islam, el petróleo y el nuevo Gran Juego en Asia Central." Editorial Península Atalaya, 2001.
10. La estabilización de Afganistán permitiría la construcción de gasoductos que comuniquen las ricas reservas de Asia Central con el Mar Arábigo o India, como sería el caso del proyecto TAPI (Turkmenistán-Afganistán-Pakistán-India).
11. Bahukutumbi Raman "Indo-Pakistani relations alter 26-11" www.realinstitutoelcano.org 3 de Febrero 2009.
12. Karin Von Hippel y Frederick Barton "Getting right in Pakistan and Afghanistan." www.csis.org ,28 enero 2009.
13. Anthony Cordesman "Analyzing the afghan-pakistan war." www.csis.org ,28 julio 2008
14. Karin Von Hippel, Mehlaqa Samdani y Frederick Barton "A new course for Pakistan." www.csis.org ,14 mayo 2008.
15. Paradójicamente, la negociación con los jefes tribales permitió que el gobierno provincial de Malakand le concediera a un grupo fundamentalista la instauración de un marco legal, basado en la sharia en el Valle de Swat, ubicado en el Noreste de Pakistán. También se comprometió a cesar las operaciones de seguridad contra el líder talibán del Valle. A cambio, el gobierno exigió un cese de hostilidades. Para analistas occidentales se trata de un retroceso, ya que convertirá al Valle de Swat en un nuevo santuario para los insurgentes. Para los pakistaníes, se trata de una concesión pragmática que servirá para restaurar el orden. Agencias AP y ANSA "Críticas a Pakistán por habilitar la ley islámica." Diario La Nación, 18 febrero 2009.
16. Bruce Riedel "We need to make the war agaisnt Al Qaeda Pakistan's war, not just american's war." http://blog.aapss.org ,10 septiembre 2008.
17. Agencias AP, DPA, Reuters y AFP "Washington le tiende la mano a Irán y a Rusia."Diario La Nación, 8 febrero 2009.
18. Fabián Calle "Recuerdos del futuro." Revista Def, enero 2009.
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