miércoles, 15 de abril de 2009

Piratería en Somalia: un asunto mundial que necesita una respuesta mundial

Numero 14/Abril-Mayo 2009
Andrea Bonzanni

Hasta hace unos años, parecía que la piratería había sido borrada de este mundo de tecnología y comunicación instantánea. Como las palomas mensajeras y los exploradores solitarios, de alguna manera tenían un carácter romántico y aparecía sólo en las páginas de novelas y en las escenas de películas de aventuras. Los pocos casos que tienen lugar cada año en el Estrecho de Malacca y en la costa nigeriana estaban destinados a desaparecer pronto (1) y el delito internacional de piratería –definido como «el asalto de barcos y su tripulación con fines privados» (2) – estaba cayendo en el olvido en los manuales de ley marítima.

En los últimos años, sin embargo, el aumento exponencial del volumen del comercio internacional y la presencia de un “estado fallido” en Somalia llevó al resurgimiento de dicha actividad, cuya organización alcanzó un punto preocupante en 2008. Lejos de la época en que el Océano Índico era el camino más seguro en la ruta comercial entre Oriente y Occidente (3), los actos de piratería en el área entre el Estrecho de Hormuz, el Golfo de Aden y el Mar Rojo han crecido a un ritmo constante. Recientemente, se han calculado más de 20.000 barcos (cerca del 1% de tráfico marítimo total de la zona) se han visto afectados por ataques o intentos de asalto (4). La preocupación ha aumentado porque los piratas han incrementado progresivamente su capacidad, abandonando los pequeños barcos que usaban antes y ahora operan con auténticos cargueros (5). La crueldad de los ataques se ha visto proporcionada a los medios de los que disponen, ahora con AK-47 y granadas propulsadas por cohetes (6). Por lo tanto, los rescates han crecido en consonancia y han pasado de una media de 500.000$ en 2007 hasta colocarse entre el millón y los ocho millones de dólares al año siguiente (7).


La base principal de esta actividad ha sido identificada en el noreste de Somalia, en la región semiautónoma de Puntlandia, una de las zonas más pobres de uno de los países más pobres del mundo. Una pobreza atroz y la ausencia de cualquier gobierno respetado parecen ser la causa principal del fenómeno, ya que la piratería constituye allí la manera más rápida (a veces la única) que tienen los jóvenes de llevar comida a su casa y elevar su estatus y prestigio. A pesar de las quejas contra la pesca ilegal desempeñaron un papel muy importante en la formación del movimiento en los noventa, el portavoz de los piratas admite casi ingenuamente que su motivación no es otra que el dinero (8).

Muy arraigado en los problemas locales, este tema ha asumido importancia mundial. En primer lugar dificulta el flujo del comercio, cuyo mantenimiento es considerado vital por los economistas y políticos para vencer rápidamente la crisis actual. Los precios de los seguros por transporte en la zona se han disparado y algunas compañías (el líder del mercado Maersk lo lleva haciendo desde el pasado noviembre (9)) han comenzado a circunnavegar el Cabo de Buena Esperanza para evitar cualquier problema (10). Esto desencadenará a largo plazo un aumento de los precios de los bienes del comercio internacional que puede ser muy peligroso en medio de la recesión mundial.

Además, la zona es de importancia fundamental para el suministro mundial de energía, ya que una gran parte del petróleo procedente de los estados del Golfo Arábigo e Irán (el 28% de la producción total mundial (11)) se mueve por aquella zona. La escalada de actos piratas –amenazando el suministro e incrementando los precios de los seguros– ha incrementado el diferencial entre los costes de extracción y los precios del fuel, dañando a los consumidores y además el recrudecimiento puede tener efectos perjudiciales en toda la cadena de suministro. Esta situación ya está conduciendo a una disminución de la explotación de las vastas y muy necesitadas reservas de gas natural, ya que su licuefacción y transporte por mar se han vuelto costosos e inseguros (12). Por último, los bajos precios y el difícil acceso a los créditos oscurecen aún más la escena, ya que la industria apenas tiene el estímulo y la capacidad para desarrollar cadenas de suministro alternativas por oleoductos terrestres (cuya terminación sin embargo no tendría lugar hasta dentro de unos años).

Otros aspectos importantes a veces subestimados en los análisis e informes son el humanitario –con 2,4 millones de somalíes dependientes de la ayuda y envíos del Programa Mundial de Alimentos (PMA) con base en Roma (13) – y el medioambiental – si uno de los numerosos petroleros está implicado en un accidente esto puede causar daños irreversibles en el ecosistema de toda la región (14).

Más controvertido es el enlace entre la piratería y los políticos musulmanes en Somalia. Algunos informes han hallado una conexión entre los piratas y los violentos extremistas de al-Shabaab, catalogada como una de las organizaciones terroristas extranjeras por el Departamento de Estado de los Estados Unidos (15). Esto, si no está equivocado, al menos no se ha comprobado. Sin embargo, es indudable que la enorme (especialmente a nivel local) facturación de dinero generado por la piratería y su inevitable efecto goteo ayudan a la organización en su lucha contra el Gobierno Federal de Transición de Somalia (GTF) y a los ocupantes etíopes.

El asunto es por tanto serio y potencialmente negativo, pero después de todo no parece demasiado difícil llegar a la solución del problema. A diferencia de la mayoría de los demás asuntos internacionales, en este caso los estados apenas tienen intereses diferentes: simplemente todos quieren asegurar el mar y restaurar la estabilidad del flujo del comercio e intercambio. Los piratas no tienen el apoyo de ningún aliado importante en la zona ni hay rivalidades ideológicas significativas que afecten a las preferencias y a las elecciones de los estados. Algunos análisis han acentuado la renuencia de Arabia Saudí para aceptar la acción violenta de Occidente contra los piratas somalíes musulmanes [16], aunque esto no parece ser un factor que esté afectando significativamente a la respuesta internacional contra la piratería. No obstante, han aparecido algunas dificultades y aún no se han superado, particularmente en cuanto a lo que concierne a la implicación de diferentes actores y el reparto de costes. Desde una perspectiva político-económica, se puede decir que se necesita mucho más que un bien común mundial (es decir, seguridad en el litoral de la costa de Somalia) y, aunque los estados estén de acuerdo en esto, encuentran difícil compartir meticulosamente la carga de su provisión.

Las normas relevantes de derecho internacional, tan codificadas como las convenciones de Ginebra y de Bahía Montego, no ayudaron en la creación de una respuesta rápida. Escritas con una limitada inteligencia de la política en los países desarrollados independientes, dichas provisiones se basan en la asunción de que un estado puede por naturaleza ejercer control sobre sus aguas territoriales y, por tanto, permiten a los estados extranjeros actuar sólo en alta mar, a menos que estén de otro modo garantizadas por acuerdos bilaterales. Con el Gobierno Federal de Transición somalí incapaz de patrullar sus aguas así como de no tener la capacidad de estipular un número de tratados en un corto período de tiempo, los piratas actuaron en un clima de impunidad durante años. A pesar de un interés compartido sobre el fin de esta paradoja, llevó años el llevar a cabo un acuerdo sobre modificaciones eficaces de la ley. Fue en 2008, tras los 31 ataques con éxito presenciados en años anteriores (17) cuando la comunidad internacional se tomó el asunto con seriedad. El Consejo de Seguridad de la ONU votó dos resoluciones sobre el tema en junio, empleando sin embargo una formulación muy vaga al mencionar la posibilidad de que los estados recurrieran a “todos los medios necesarios” pero “de forma coherente con la ley internacional”. Sin embargo, estas resoluciones permitieron por fin que un barco extranjero entrara en aguas somalíes en caso de situación flagrante. Más tarde, el Consejo de Seguridad tomó medidas adicionales hasta las resoluciones 1846 y 1851 votadas de manera unánime en diciembre de 2008, y que finalmente reinterpretaban las normas del derecho internacional de manera coherente con la acción eficaz contra la piratería (18).

Sin embargo, incluso cuando se suprimen los obstáculos legales, el problema de coordinación sigue presente. Los estados han actuado de manera autónoma al principio, en particular Francia, cuya respuesta –en línea con el activismo de la política exterior del presidente Sarkozy– ha sido la más rápida y robusta (19). No obstante, ningún estado ha asumido el papel de la hegemonía para ofrecer seguridad –con la única excepción posible de Canadá, que se ofreció voluntario para escoltar barcos de PMA (20). Más bien tendieron a actuar según casos y su intervención estaba limitada al rescate de sus propios países. Sin embargo, no es difícil entender que tal estrategia no es una solución eficaz para garantizar la seguridad en el mar. Los costes fijados de mantenimiento de una flota en el Golfo de Aden son enormes, incluso para los países más ricos. Además, la situación es complicada debido a la compleja internacionalización de la industria de la navegación, que genera una división de trabajo y costes imposible. Por ejemplo, se puede citar el dramático caso de la Faina, un carguero con bandera de Belice con tripulación en su mayoría rusa de una compañía ucraniana (21). La presencia de varias flotas en la misma zona puede también llevar a la aparición de tensiones geopolíticas. China, Rusia, India y Pakistán ya ha desplegado sus fuerzas e incluso un mero accidente puede causar consecuencias en las relaciones que ya son tensas por sí mismas. El caso del hundimiento por error de un barco pesquero por parte de India es un oscuro indicador al respecto (22).

Una solución que conduciría a una eficiente provisión de seguridad en la zona sería sorprendentemente la no implicación total de los gobiernos. Un análisis preciso muestra que el mecanismo de comercio y la relación de mercado pueden provocar resultados deseados. Las compañías de navegación sólo alquilarían empresas de seguridad privada (los llamados contratistas) para proteger sus cargueros. Los costes aumentarían ligeramente pero el comercio se vería apenas afectado, ya que la mayoría de las mercancías comercializadas en la zona son recursos energéticos, cuya curva de demanda es poco sensible a los cambios de precio. El suministro por tanto estaría garantizado, se perderían pocos trabajos, y la carga sobre los consumidores no sería muy alta –especialmente con esta bajada de precio del petróleo en tan corto espacio de tiempo. Después de todo, la intervención del estado es más costosa y aún está pagada indirectamente por los contribuyentes. Los detractores exponen que la dependencia de las empresas de seguridad privada es peligrosa, ya que varias compañías especializadas están contratadas por el gobierno de Puntlandia y nunca llevaron a cabo sus tareas. Algunos de sus empleados estaban incluso condenados en Tailandia por… ¡piratería! (23). No obstante, podemos estar seguros de que, a diferencia de un débil y desestructurado gobierno regional, la industria de la navegación tiene todos los medios para ver sus contratos cumplidos. Sin embargo, esta opción nunca se ha puesto sobre la mesa por varias razones. En primer lugar, hay (especialmente entre los gobiernos europeos) una fuerte oposición ideológica hacia los contratistas privados, vistos como señal de debilidad del estado en lugar de una estrategia adoptada para emplear eficientemente los recursos. En segundo lugar, las razones legales internacionales para pasar la provisión de la seguridad a actores privados son difusas (24). En tercer lugar, pero no por ello menos importante, la poderosa industria de la navegación se ha opuesto siempre a tales medidas (25), pues asignaría la carga de la seguridad en ellos en vez de en los contribuyentes.

La solución sugerida por la industria es la de no pagar nunca rescates a los piratas (26). En su opinión, no obtener dinero de los propietarios o los gobiernos suprimiría completamente los incentivos por atacar a los barcos. Seguramente, el efecto sobre la estructura incentiva de los piratas será potente, pero las consecuencias que se derivarán son muy poco deseables. Probablemente los barcos seguirán siendo asaltados y, si no se realiza el rescate, los piratas intentarán hacer dinero vendiendo las mercancías y los barcos. Esto puede sin embargo ser muy peligroso, pues algunos barcos contienen productos delicados –por ejemplo, el Faina transportaba armas cuando fue atacado (27). Además, los barcos fantasmas podrían ser creados con barcos secuestrados, beneficiando la actividad de grupos terroristas y el crimen organizado (28). Una vez que se establezca algún tipo de cadena de suministro informal para la provisión de armas, petróleo y buques, puede decirse que los incentivos por los ataques serán más altos de lo que actualmente son.

Lo que el análisis de la mayoría de los politólogos sugeriría es perseguir la cooperación en el contexto de las disposiciones institucionales existentes entre los estados o, si fuera necesario, establecer disposiciones institucionales totalmente nuevas. El comportamiento de varias organizaciones internacionales y el de varios foros mundiales y regionales no ha sido nada esperanzador. La lógica de la competición entre diferentes agencias ha impedido la implementación de un plan racional bien diseñado para restaurar la seguridad de las aguas en un tiempo razonable. La Organización Marítima Internacional –por razones comprensibles de competencia– fue el primer organismo en ocuparse del problema, allá por el año 2005 (29). Desafortunadamente, su voluntad se vio frustrada por el poco prestigio y la limitada capacidad de la organización. En octubre de 2008, la OTAN intervino pero sus seis buques del grupo marítimo permanente fueron insuficientes para desbaratar seriamente a los piratas (30). La U.E. –una vez más liderada por Sarkozy– ofreció una respuesta de algún modo más fuerte y organizó una unidad de coordinación útil (31). Incluso los países en vías de desarrollo no perdieron la oportunidad de participar y 17 estados africanos y asiáticos de la zona de Somalia firmaron un código de conducta en Djibuti en enero de 2009 (32).

Lo que la comunidad internacional parece considerar la última iniciativa se ha producido finalmente en enero de 2009. El día 8, se creó un operativo especial (CFT-151); está liderado por la Marina estadounidense con la participación conjunta de más de 20 países (33). Aunque las consideraciones burocráticas han retardado una vez más su implementación (otro operativo, el CFT-150, ya estaba operando en la zona pero, al verse su mandato relacionado con la lucha contra el terrorismo, no podía intervenir (34)), el balance de la operación ha sido bastante satisfactorio hasta ahora. De hecho, el índice de éxito de los ataques ha descendido considerablemente durante los últimos meses. No obstante, la eliminación total de la amenaza está lejos de alcanzarse. Roger Middleton –quien seguía de cerca la evolución del asunto para el comité asesor con base en Londres, Chatham House– dijo recientemente a Reuters que duda de que pueda reunirse una capacidad militar para asegurar una zona tan grande (35).

Es sin embargo sorprendente que muy poca gente –incluso tras los retrasos y meteduras de pata de la disuasión en el mar– haya sugerido tratar de resolver el problema desde sus raíces. Puesto que las causas son unánimemente identificadas en la pobreza y un débil gobierno somalí, fomentar los esfuerzos existentes para reconstruir un estado decente en Somalia eliminaría de forma eficaz la amenaza de la piratería. Un gobierno local controlando razonablemente su territorio y ofreciendo niveles aceptables de vida a su población será capaz de luchar contra los piratas y eliminar los incentivos que empujan a los jóvenes somalíes a asumir tal actividad en el futuro. A diferencia de las actuales soluciones represivas, que privan a Somalia de los beneficios del dinero obtenido de los rescates, también mejoraría las condiciones de millones de somalíes. El fracaso de las llamadas intervenciones humanitarias en los noventa y las equivocadas políticas prodemocráticas de la administración Bush han desacreditado la implicación de los gobiernos occidentales en tales dominios. No obstante, es la mejor manera de frenar la piratería de una vez por todas, catalizando al mismo tiempo la voluntad política y recursos para encontrar por fin una solución a los problemas de Somalia. Llevará tiempo producir resultados significativos, pero sus beneficios potenciales son demasiado grandes como para no emprender este camino.

Andrea Bonzanni
Instituto de Estudios Internacionales, Ginebra.

[1] Diplomatie, n.35 – November-December 2008, p. 50
[2] Ronzitti, Natalino (2008), Il Ritorno della Pirateria. in Affarinternazionali
http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1007
[3] Bernstein, William (2008), A Splendid Exchange: How Trade Shaped the World. London: Atlantic Books
[4] US Navy (2009), Deterring pirates at Sea.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41854
[5] Diplomatie, n.35 – November-December 2008, p. 13
[6] US Navy (2009), Deterring pirates at Sea.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41854
[7] US Navy (2009), Deterring pirates at Sea.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41854
[8] The New York Times, 30th September 2008.
www.nytimes.com/2008/10/01/world/africa/01pirates.html
[9] The Times, 21st November 2008.
http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/africa/article5201883.ece
[10] Reuters, 18th November 2008.
www.reuters.com/article/worldnews/idustre4ah4q120081118
[11] Energy Information Agency, http://www.eia.doe.gov/emeu/25opec/sld003.htm
[12] Downstream Today, 22nd January 2009. http://www.downstreamtoday.com/news/article.aspx?a_id=14741&AspxAutoDetectCookieSupport=1
[13] US Navy (2009), Deterring pirates at Sea.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41854
[14] Middleton, Roger (2008), Piracy in Somalia: Threatening Global Trade, Feeding Local Wars. Chatham House Briefing Paper.
http://www.chathamhouse.org.uk/files/12203_1008piracysomalia.pdf
[15] Middleton, Roger (2008), Piracy in Somalia: Threatening Global Trade, Feeding Local Wars. Chatham House Briefing Paper.
http://www.chathamhouse.org.uk/files/12203_1008piracysomalia.pdf
[16] Ronzitti, Natalino (2008), Il Ritorno della Pirateria. in Affarinternazionali
http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1007
[17] Diplomatie, n.35 – November-December 2008, p. 50
[18] United Nations Press Releases and Media Coverage
http://www.un.org/apps/pressreleases/
[19] Middleton, Roger (2008), Piracy in Somalia: Threatening Global Trade, Feeding Local Wars. Chatham House Briefing Paper.
http://www.chathamhouse.org.uk/files/12203_1008piracysomalia.pdf
[20] Middleton, Roger (2008), Piracy in Somalia: Threatening Global Trade, Feeding Local Wars. Chatham House Briefing Paper.
http://www.chathamhouse.org.uk/files/12203_1008piracysomalia.pdf
[21] US Navy (2009), Deterring pirates at Sea.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41854
[22] Ronzitti, Natalino (2008), Il Ritorno della Pirateria. in Affarinternazionali
http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1007
[23] Middleton, Roger (2008), Piracy in Somalia: Threatening Global Trade, Feeding Local Wars. Chatham House Briefing Paper.
http://www.chathamhouse.org.uk/files/12203_1008piracysomalia.pdf
[24] Ronzitti, Natalino (2008), Il Ritorno della Pirateria. in Affarinternazionali
http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1007
[25] Ronzitti, Natalino (2008), Il Ritorno della Pirateria. in Affarinternazionali
http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=1007
[26] Middleton, Roger (2008), Piracy in Somalia: Threatening Global Trade, Feeding Local Wars. Chatham House Briefing Paper.
http://www.chathamhouse.org.uk/files/12203_1008piracysomalia.pdf
[27] US Navy (2009), Deterring pirates at Sea.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41854
[28] Middleton, Roger (2008), Piracy in Somalia: Threatening Global Trade, Feeding Local Wars. Chatham House Briefing Paper.
http://www.chathamhouse.org.uk/files/12203_1008piracysomalia.pdf
[29] International Maritime Organisation
www.imo.org/newsroom/mainframe.asp?topic_id=1773&doc_id=10933
[30] Diplomatie, n.35 – November-December 2008, p. 46
[31] Diplomatie, n.35 – November-December 2008, p. 16
[32] International Maritime Organisation
www.imo.org/newsroom/mainframe.asp?topic_id=1773&doc_id=10933
[33] US Navy (2009), New Counter-Piracy Task Force Established.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41687
[34] US Navy (2009), Deterring pirates at Sea.
http://www.navy.mil/search/display.asp?story_id=41854
[35] Reuters, 18th November 2008.
www.reuters.com/article/worldnews/idustre4ah4q120081118

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