Número 8/abril-mayo 2008
Pablo A. Gambandé
Los Estados Unidos de América (EUA) mantienen una presencia permanente en Sudamérica la cual ha producido, y continúa produciendo, modificaciones en el comportamiento político de los estados sudamericanos.
Dicha presencia ha sido beneficiosa, y otras tantas negativa. Llegado a ser considerada invasiva o extorsiva por algunos países sudamericanos.
Simultáneamente y sabiendo que los lineamientos de la Política Exterior estadounidenses para Sudamérica no son exclusivos para dicha región, dado que muchas veces se aplican conjuntamente a Centroamérica y el Caribe, otras veces a subregiones (como ser: la “Andina” y el “Cono Sur”.) y otras veces por país, observamos que muchos de esos lineamientos cambian con el tiempo.
Pero esos cambios no son productos de un área geográfica. Sino, más bien, de la superposición de organismos estadounidenses trabajando en, y para, la región y también por los cambios domésticos de los EUA y los distintos países Sudamericanos.
Además, de estas dos primeras causas de cambio, en la relación bilateral sudamericano-estadounidense, también se producen cambios porque los EUA priorizan (públicamente) el logro y mantenimiento de sus intereses y objetivos ante casi todo. Lo cual causa malestar en algunos sectores sociales y de la prensa. Malestar que aumenta cuando, para alcanzar dichos intereses y objetivos, no son empleadas las representaciones diplomáticas estadounidenses sino que se emplean otros medios estadounidenses como ser: agencias u organismos de gobierno y políticas oficiales que, desde los EUA, auxilian a sus intereses y objetivos de Política Exterior.
Esta multiplicidad de acciones, de organismos y políticas hace que sea muy complejo identificar la presencia estadounidense “real” en Sudamérica. A pesar de ello, es posible identificar: a) Organismos del Gobierno estadounidense con presencia permanente en Sudamérica, como ser: El Comando Sur, la USAID, la CIA, la DEA y las División Antinarcóticos (NAS), entre otros y; b) Políticas estadounidenses para Sudamérica como ser: Los programas ATPDEA (Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga), los TLC (Tratados de Libre Comercio), las negociaciones para lograr inmunidad para sus militares, los voluntariados y distintos programas de asistencia civil y militar, entre otras.
Por ello, y antes de analizar en profundidad los organismos antes mencionados, se deben considerar algunas cuestiones de la Política Exterior estadounidense para Sudamérica.
Primero: recordar que en la Política Exterior estadounidense, actualmente, predomina un pensamiento neoimperialista (1) donde la seguridad y supremacía estadounidense se antepone a la construcción de un orden mundial de relaciones institucionalizadas; Segundo: que Sudamérica sigue siendo un área geográfica de último orden en la agenda internacional estadounidense; Tercero: La definición de nuevas amenazas y como deben ser combatidas; Cuarto: Forma de valorar el fortalecimiento (institucional e ideológico) de algunos países sudamericanos y; Quinto: Grado de permisividad estadounidense para con los gobiernos Sudamericanos. Cuestiones que se infieren del accionar, discurso y políticas estadounidenses para Sudamérica.
Iniciando el análisis de los actores estadounidenses para la región, primeramente se encuentra una proyección del poder militar estadounidense no sólo en Sudamérica sino en “todo” el Centro (incluido el Caribe) y el Sur del continente. Proyección que define un área geográfica bajo responsabilidad del Comando Sur de los Estados Unidos (USSOUTHCOM).
Éste es el organismo militar que, desde suelo estadounidense, promueve acciones militares, ejercicios, educación, asistencias médicas, etc. a los países Latinoamericanos. Permite al poder militar estadounidense planificar, proyectar, desplegar, etc sus medios militares en el sur de su territorio.
El área de responsabilidad no sólo es un Teatro de Operaciones, es una forma de pensar y estar preparado militarmente en caso de cualquier eventualidad que requiera el empleo del instrumento militar estadounidense. Por eso, en época de paz se mantienen contactos, se promueven intercambios y se realizan operativos con los países de Sudamérica.
El USSOUTHCOM prioriza, en Sudamérica, a los países andinos. Es decir: Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Venezuela (2) “actualmente” son prioridad sobre los países del Cono Sur: Brasil, Paraguay, Chile, Uruguay y Argentina (3). Excepto si se consideran las participaciones de dichos países en los ejercicios navales multilaterales.
Dicha prioridad se observa al analizar la ayuda militar estadounidense brindada a esos países. Colombia es el principal aliado estadounidense en la región. Lo sigue Ecuador, país que, a pesar de estar negociando la salida de las tropas estadounidenses de su territorio, hoy continúa manteniendo una importante presencia militar estadounidense. No sólo en la base aérea de Manta, sino en el puerto de esa ciudad y en otras instalaciones auxiliares a dicha base.
Un segundo conjunto de países lo configuran Chile y Perú. Países que con una tradición militar fuerte podrían negociar con los estadounidenses algún acercamiento.
El resto de los países sudamericanos, tienen una importancia relativa para dicho comando, dado que sabe que los políticos de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela intentarán disolver las dependencias surgidas de la ayuda estadounidense para con sus militares.
De este último grupo, Bolivia y Paraguay serían los que más dificultades encuentrarían para independizarse de la ayuda militar estadounidense. El primero por la cuestión de la coca y el segundo por la marihuana y la Triple Frontera. Cuestiones funcionales a los objetivos de seguridad estadounidenses.
Resumiendo, haga lo que se haga en Sudamérica, el USSOUTHCOM mantendrá su proyección y alistamiento militar para actuar en esa región. Porque Sudamérica es parte de su responsabilidad y porque es un organismo militar con el objetivo de asegurar el territorio y los intereses estadounidenses en su área de responsabilidad. Para ello, intentará primeramente “desarrollar” a los países sudamericanos, fortaleciendo las áreas de defensa y seguridad de esos países; permitiéndole realizar operaciones militares y policiales en territorio Sudamericano, incluidas misiones de inteligencia, contrasubversión, antiterrorismo, etc. Tareas que pueden ser observadas a través del análisis de su organigrama: J1 Personal; J2 Inteligencia; J3 Operaciones; J4 Logística; J5 Estrategias, Políticas, y Planes; J6 C4S; J7 Innovación y Experimentación; J8 Programas y Recursos y J9 Ínteragencias.
Debe considerarse que la presencia militar extranjera en territorio propio es una forma de agresión. Una agresión a la soberanía y, en el caso Sudamericano, siempre de un Estado más débil en comparación a los EUA.
El segundo organismo estadounidense con presencia en Sudamérica, es la USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional). Agencia que al igual que el USSOUTHCOM prioriza la región andina más Paraguay por sobre el resto de los países del cono Sur.
La historia de USAID se remonta a 1961 cuando el Presidente John F. Kennedy aprobó un decreto que la creaba. Organismo que tenía el objetivo de asistir al desarrollo exterior.
Kennedy comenzaba la política estadounidense para Latinoamérica conocida como “Alianza para el Progreso” (ALPRO). Un plan que tenía como último objetivo evitar la expansión de las ideas castristas y comunistas.
La ALPRO fue aprobada por los países de la OEA y, aunque hoy no sería operativa, la USAID logró mantener su vigencia.
USAID se convirtió en uno de los principales órganos de los EUA para brindar asistencia a cualquier país en caso de emergencia o como medio para reducir la pobreza y fortalecer la democracia.
Como dice su web: “la fuerza de la USAID radica en sus oficinas localizadas en el propio campo” a lo cual agrega que: “Trabajamos en estrecha cooperación con organizaciones voluntarias privadas, organizaciones locales, universidades, compañías norteamericanas, organismos internacionales, otros gobiernos y otros organismos gubernamentales de los EUA. USAID trabaja con más de 3.500 compañías norteamericanas y más de 300 organizaciones voluntarias privadas, con sede en los EUA.”
Cuestión clave para conocer los intereses estadounidenses en el “propio campo”, en este caso Sudamérica.
Según la visión estadounidense, el interés, es el beneficio mutuo y, según sectores contrarios: es la imposición o preparación del “propio campo” para una futura operación estadounidense de escala mayor.
¿Quién tiene la razón? El análisis histórico de la relación bilateral muestra parte de ambas visiones. Por un lado, el beneficio mutuo existe, dado que los aportes estadounidenses volcados a la región sudamericana no podrían ser reemplazados por otros similares provenientes de los países receptores. Exceptuando en éste último párrafo a Brasil. País donde la USAID mantiene intereses en la “conservación de los recursos naturales” y por el otro, la visión opositora a la USAID: observa algunos empleos equívocos de la USAID, como ser: pantalla para operaciones clandestinas de la CIA, agencia de subversión (financiando sectores opositores al gobierno receptor), agencia que favorece el desarrollo de empresas estadounidenses en otros países, etc.
Además, sumando las “cuatro prioridades estratégicas de la administración Bush para la región que son: a) Adelantar la democracia y los DD.HH., b) Aumentar la prosperidad económica y la seguridad, c) Combatir el tráfico de narcóticos y d) Ocuparse de los problemas sociales y ambientales” (4). Y, analizando su estructura organizacional que se divide en cuatro departamentos geográficos y tres departamentos funcionales. Los primeros, responsable de un área geográfica: a) África Sub-Sahariana (AFR), b) Asia y el Cercano Oriente (ANE), c) América Latina y el Caribe y d) Europa y Eurasia (E&E) y los segundos (Funcionales) encargados de ejecutar los programas: a) Salud Mundial, b) Desarrollo Económico, Agricultura y Comercio y c) Democracia, Conflictos y Asistencia Humanitaria.
Resulta que la USAID encontró un campo de aplicación más adecuado en los países andinos y Paraguay. Donde la producción de drogas, la pobreza y la riqueza natural han sido históriame más problemáticos que en el resto de los países sudamericanos.
Ahora analizando sus programas y aportes:
Programa/País: (A); (B); (C); (D); (E); (F); (G); (H)
Argentina NO NO NO NO NO NO NO NO
Bolivia SI SI SI SI SI SI NO SI
Brasil NO SI SI SI SI NO SI NO
Chile NO NO NO NO NO NO NO NO
Colombia SI SI SI SI SI SI SI SI
Ecuador NO NO SI SI SI SI SI NO
Paraguay NO SI SI SI SI SI SI NO
Perú NO SI SI SI SI SI NO NO
Uruguay NO NO NO NO NO NO NO NO
Venezuela (5) NO NO NO NO NO NO NO NO
Donde: (A) Drogas; (B)Salud; (C)Educación; (D)Medio Ambiente; (E) Crecimiento Económico; (F) Democracia; (G) Tráfico de Personas; (H) Alimentos.
Monto u$s / País USAID aportó (2007)
Argentina No aportó o no hay datos oficiales.
Bolivia u$s 90.000.000
Brasil u$s 10.000.000
Chile No aportó o no hay datos oficiales.
Colombia u$s 138.000.000
Ecuador u$s 24.000.000
Paraguay u$s 8.700.000
Perú u$s 70.000.000
Uruguay No aportó o no hay datos oficiales.
Venezuela Si aportó, pero no hay datos confiables.
Surge como prioridad obvia Colombia. Seguida por Bolivia, país que recientemente solicitó al gobierno estadounidense una clarificación de las actividades de la USAID en su territorio. Dado que se la acusa de haber financiado y fortalecido a sectores opositores al gobierno de Evo Morales.
En tercer lugar se encontraría Perú. Donde paradójicamente no se presentan informes claros sobre la lucha contra la drogadicción. Sin embargo la magnitud del aporte a dicho país haría suponer que la USAID participa en la reducción del narcotráfico.
Ecuador, se encuentra en cuarto lugar, por encima de Brasil. Comprendiéndose esto porque Ecuador es afectado por el conflicto colombiano en lo referido al desplazamiento de personas.
Brasil, país que permite la presencia de la USAID en su territorio, pero a la cual controla y limita constantemente, se encuentra en quinto lugar. Esta ubicación de Brasil no se debe a que le importe poco a la USAID, sino porque el gobierno de Lula Da Silva, entiende a la USAID como un auxilio para determinadas cuestiones pero como una amenaza en lo referido a la Amazonia y otras cuestiones.
Paraguay, país que debería recibir mayormente atención internacional, se ubica en sexta posición. El tráfico de personas es una de las prioridades para esta agencia en el Paraguay.
Caso aparte son: Argentina, Chile y Uruguay, países donde la agencia no ha instalado locales permanentes, pero con quienes mantiene ciertos contactos.
Resumiendo, la USAID tiene objetivos nobles, pero los mismos se ven opacados por la forma en que emplea sus medios. Bastará un mal empleo constante de dicha agencia para que la región Sudamericana comience a replantearse su utilidad y prefiera mantener espacios sociales sin atención directa a que los mismos sean atendidos por agencias extranjeras.
Por último, y al igual que el caso del SOUTHCOM, la USAID es una forma de presencia permanente estadounidense en el territorio de cada Estado Sudamericano. Pero una presencia mucho más sutil, que sin embargo favorecerá siempre los intereses estadounidenses en dicha región.
La Narcotics Affairs Section (NAS), es otro organismo estadounidense con presencia permanente en Sudamérica, la cual emplea medio muchos más directos al intentar alcanzar sus objetivos.
Pertenece al “Bureau of International Narcotics and Law Enforcement” del “Department of State” y mantiene sedes en: Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y Ecuador.
Como se observa, el Cono Sur no sería una prioridad para esta sección. Aunque mantiene contacto con los países que integran esa región.
La respuesta del porque la NAS prioriza la región andina se encontraría analizando sus objetivos. Los cuales surgen de la política estadounidense denominada “Iniciativa Antidroga Andina” la cual forma parte de la “Iniciativa Regional Andina”.
La NAS buscaría reducir los delitos relacionados con drogas y otros que pudieran amenazar a la seguridad de los EUA. Sus métodos incluirían el reforzamiento de las fuerzas armadas y fuerzas de seguridad en los países anfitriones, como así también a las autoridades judiciales.
Para observar el alcance de la NAS, pueden leerse los distintos “Informes de Control de Uso Final” (End-Use Monitoring Report) (6) publicados por el Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affaire. En ellos puede observarse una parte de la información disponible sobre la región.
De analizar esos documentos se concluye que la NAS es un organismo que requeriría una nota aparte para comprender su alcance.
Sin embargo, lo que debe tenerse presente es que la NAS no sólo “refuerza” cooperando con información, educación o entrenamiento, sino que además: paga el combustible, mantiene operativo parte del material, incluidas aeronaves y buques, e incluso paga parte o suplementos de sueldos a las fuerzas militares o policiales que cooperan o forman parte de dichos programas.
Esta sección muestra la doble cara de la presencia estadounidense en Sudamérica. Por un lado, el verdadero poder y alcance de ese país en la región intentando alcanzar sus objetivos y, por otro, la debilidad e ineficiencia institucional, por decirlo de una forma, de los gobiernos sudamericanos intentando lograr una asignación específica de recursos a ciertas dependencias militares, policiales y civiles dedicadas específicamente a combatir el narcotráfico.
En este caso, la presencia estadounidense puede ser considerada como una figura de “árbitro”. Sin embargo debe recordar que su sentido de justicia estará siempre inclinado hacia sus intereses.
La DEA (Drug Enforcement Administration) pertenece a la Secretaría de Justicia de los EUA y al igual que las NAS buscarían reducir el nivel de tráfico de estupefacientes de venta ilegal.
Fue creada en 1973, por Nixon, a través de su Plan de Reorganización. Mantiene oficinas permanentes en: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú (6). Por su parte Venezuela mantiene fuertes diferencias con dicha agencia y la forma en que esta administra la información sobre el destino final de las drogas incautadas en Sudamérica que luego son enviadas a los EUA. Dentro de esta Agencia, se encuentran los denomiados METs (Mobile Enforcement Teams) que son escuadrones móviles especializados en el combate del narcotráfico y violencia urbana de pequeñas localidades, donde las autoridades locales son ineficaces o superadas por el delito. Si bien, hasta ahora operan solamente dentro de los EUA, nada negaría que en un futuro puedan desplegarse en otros países.
La DHS (Department of Homeland Security), un organismo estadounidense creado en el 2001, luego del atentado del 11-S, tiene como objetivos principales atender las amenazas provenientes del terrorismo internacional y llegado el caso los daños causados por desastres naturales. Su objetivo primario es la Seguridad Interior de los EUA. Para ello, ha desplegado oficinas a través de sus representaciones diplomáticas en el exterior. Incluyendo a Sudamérica.
Su alcance es extremadamente complejo, ya que desde dichas oficinas en Sudamérica como desde el territorio estadounidense influye sobre la región buscando fortalecer los métodos de identificar a las personas, abastecer de combustibles a su territorio, asegurar las mercaderías y sus trasportes, asegurar la industria nuclear y química, etc. Siempre con el objetivo final de fortalecer la seguridad interior de los EUA.
Otros organismos estadounidenses con presencia permanente en Sudamérica son: la CIA (Central Intelligence Agency), el Cuerpo de Paz, el FBI (Federal Bureau of Investigation) y otros por lo que se hace muy extenso el analizar el alcance estadounidense en Sudamérica.
A pesar de ello, podemos concluir que la presencia estadounidense en Sudamérica se localiza principalmente en los países andinos. Donde Colombia, es la prioridad por razones obvias históricas. Bolivia, Ecuador y Perú son países anfitriones que, a pesar de los cambios de gobierno, mantienen una importante presencia estadounidense en sus territorios.
Paraguay y Brasil son países donde las cuestiones ecológicas y de tráfico de personas son funcionales al gobierno estadounidense para mantener presencia permanente.
Argentina, Chile y Uruguay son países secundarios para la estratégica de permanencia estadounidense en la región.
Venezuela, que a pesar de mantener fuertes diferencias políticas con EUA, es un país de alta prioridad para las agencias estadounidenses, las cuales, en cinco años han reducido su presencia “oficial” estadounidense. Contrariamente la presencia “clandestina” estadounidense habría aumentado.
Recordando la doble funcionalidad de la presencia estadounidense en Sudamérica (Por un lado fortalece las instituciones de cada país contra males transnacionales pero que, por el otro, son funcionales para realizar acciones no siempre honestas que priorizan el bienestar estadounidense) y para que la misma sea más beneficiosa para los países sudamericanos, los mismos deberían aumentar el control sobre los organismos estadounidenses en la región. No para expulsarlos, sino para que los mismos no sean mal empleados. Brasil sería un buen ejemplo regional a seguir.
Del párrafo anterior debe excluirse la presencia militar permanente estadounidense, la cual debería ser nula inclusive en Colombia. Esto encuentra justificación en que la vida de los militares estadounidenses desplegados en la región nunca es subordinada al país anfitrión.
Si los EUA despliegan medios militares (humanos y materiales) en un tercer país deberían subordinarlos a las leyes y a los mandos militares de los países locales, cosa que no ocurre. Por ello, se sostiene que dicha presencia militar permanente es una agresión a la soberanía del estado receptor.
Continuando con en la presencia militar estadounidense, Colombia y Ecuador son los países más afectados y, sumando a ello la teoría de estrategia neoimperial estadounidense se observaría que los EUA permitirían a su aliado sudamericano, Colombia, reclamar para sí el derecho de “ataque preventivo”.
Dejando en claro que sólo EUA, por su poder militar y posicionamiento en el orden internacional puede utilizarlo y permitirlo.
Más allá del análisis Sudamericano, esta postura estadounidense continuaría siendo el inicio de un sistema internacional más hostil. El cual haría mucho más difícil satisfacer los intereses estadounidenses.
De intensificarse la actitud unilateral estadounidense o ataque preventivo de sus aliados se aceleraría un proceso de rearme convencional y de aspiraciones nucleares en países que se sintieran amenazados o necesitaran justificaciones para iniciarlos. En ambos casos, Brasil y Venezuela serían los países sudamericanos con intereses en lo nuclear. Mientras que Bolivia, Ecuador y Venezuela podrían iniciar, o ya han iniciado, procesos de fortalecimiento de sus fuerzas convencionales.
Por otro lado, si los EUA buscan mantener o lograr una mayor cooperación de los países sudamericanos, debería aumentar su capacidad de atracción. No por medio de amenazas o coerción sino por medio del fortalecimiento de intereses comunes. Ese es el camino que deberían seguir primero las agencias. Secundariamente se deberían desarrollar los intereses que no son prioridad para los países anfitriones.
Dado que, el mal empleo de los organismos estadounidenses sólo afectará la relación bilateral, la credibilidad y continuidad de los mismos.
Por último, se quiera o no la presencia estadounidense en la región la misma siempre estará presente. Visiblemente o clandestinamente. Porque tanto los organismos estadounidenses civiles como los militares tienen el respaldo legal para actuar de ambas formas en el exterior del territorio de los EUA.
Pablo A. Gambandé
Relaciones Internacionales del Instituto Universitario de la Policía Federal de la República Argentina.
REFERENCIAS:
(1) Considerando el pensamiento neoimperialista con las características definidas por JOHN IKENBERRY: a) Sostenimiento de la unipolaridad; b) Reconsideración de las amenazas globales y forma de combatirlas; c) Concepto de Disuasión pierde vigencia, se comienza a utilizar el ataque preventivo; d) Redefinición del concepto de soberanía; e) Depreciación de las reglas, normas, tratados y asociaciones de seguridad internacionales; f) Respuesta estadounidense directa y sin limitaciones a las amenazas terroristas; g) Unilateralismo estadounidense será asimilado por el nuevo orden mundial.
(2) Países andinos ordenados por importancia de asignación estadounidense.
(3) Países del Cono Sur Países ordenados por importancia de asignación estadounidense.
(4) www.usaid.gov/espanol/tempas/wf050404.html
(5) La USAID en Venezuela ha mantenido una presencia histórica. Sin embargo, actualmente, las relaciones bilaterales entre EUA y Venezuela han afectado su funcionamiento público. Por lo cual la USAID se encuentra en un proceso de transición en dicho país, por lo cual se dificulta encontrar información objetiva sobre sus operaciones.
(6) www.state.gov/p/inl/rls/rpt/eum/2005/
(7) www.usdoj.gov/dea/pubs/international/southamerica.html
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