Número 13/Febrero-Marzo 2009
Alexandre Calvo Cristina
La SCO, o Shanghai Cooperation Organisation, es aún una gran desconocida entre el público general, y hasta en determinados medios académicos, pese a la importancia de sus miembros y el estratégico espacio que ocupan. Cualquier interesado en la compleja partida de ajedrez jugada actualmente en Asia Central, que se ha llegado a denominar segundo “Great Game” (1), no puede obviarla. Este artículo pretende proporcionar una breve introducción a la organización, sus miembros, historia, y fines.
PRECEDENTES E HISTORIA
Los precedentes de la SCO cabe situarlos en el deseo común chino y ruso de, una vez finalizada la Guerra Fría (2) y desaparecida la URSS, delimitar definitivamente la frontera terrestre entre ambos países, que en el pasado había conducido a diversos enfrentamientos armados (3).
Con dicho objetivo se firma el 16 de julio de 2001 en Moscú el Tratado de Buena Vecindad, Amistad, y Cooperación , primer tratado bilateral tras el concluido por Stalin y Mao en 1950, cuatro meses antes de la agresión comunista contra Corea del Sur. El acceso al poder de Mikhail Gorbachev ya había supuesto un primer deshielo en la relación sino-sovietica, continuado durante el mandato del presidente ruso Boris Yelsin.
El tratado sino-ruso cubre cinco grandes áreas de cooperación :
• Actuaciones conjuntas para contrarrestar un percibido hegemonismo norteamericano.
• Demarcación de la frontera terrestre entre ambos países, de 4.300 km de longitud y objeto histórico de disputas.
• Ventas de armamento y transferencias de tecnología bélica.
• Suministro de energía y materias primas, y
• El ascenso del islamismo en Asia Central.
Se puede apreciar una continuidad entre estos objetivos y los de la SCO.
Cinco años antes, el 26 de abril de 1996, se había creado el “Shanghai Five Grouping”, mediante la firma del Tratado sobre la profundización de la confianza militar en las regiones fronterizas por parte de los jefes de estado de Kazajstán, China, Kirguizistán, Rusia, y Tayikistán. El año siguiente los mismos países firmaron un Tratado sobre reducción de fuerzas militares en regiones fronterizas. Se sucedieron las cumbres anuales en distintas localidades, hasta que el 2001 volvieron a reunirse en Shanghai, integrándose Uzbekistán en el grupo (que devino los Seis de Shanghai) y naciendo ese mismo año, el 15 de junio, la SCO , mediante la firma de la Declaración sobre el Establecimiento de la Organización de Cooperación de Shanghai .
La Carta de la Organización , exponiendo sus propósitos, principios, estructura, fue firmada un año más tarde, con lo que a efectos del derecho público internacional vio a la luz.
Los miembros de la SCO son pues los seis estados citados: Kazajstán, China, Kirguizistán, Rusia, Tayikistán, y Uzbekistán. A los mismos hay que sumarles los países que gozan de estatus de observador :
• India
• Pakistán
• Irán
• Mongolia
Y aquellos que han sido invitados a asistir a diferentes cumbres:
• Bielorusia
• Afganistán
• Turkmenistán
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIÓN
La estructura de la SCO obedece a grandes rasgos a la clásica de las organizaciones internacionales, es decir consiste esencialmente por una parte en una serie de órganos intergubernamentales que reúnen a representantes de distinto nivel de los ejecutivos de los 6 países miembros, y por otra en un secretariado y sus órganos adjuntos.
A nivel intergubernamental el órgano clave es el Consejo de Jefes de Estado, que se reúne anualmente y es responsable de las máximas decisiones, siendo sus comunicados finales leídos atentamente por las diferentes potencias con presencia en la zona y por los analistas interesados en la misma. Existe también un Consejo de Jefes de Gobierno (Primeros Ministros), cuyas reuniones son asimismo anuales y entre cuyas responsabilidades se encuentra la aprobación de los presupuestos de la organización, un Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, Reuniones de Ministros de un determinado ramo, y un Consejo de Coordinadores Nacionales.
Para tratar temas concretos se constituyen también comisiones de altos funcionarios, que se reúnen con más frecuencia que sus ministros sectoriales, pudiéndose asimismo crear Grupos Especiales de Trabajo.
Aunque de relativa menor importancia es preciso también indicar que a nivel intergubernamental existen reuniones de otros órganos como los presidentes de parlamentos y fiscales generales . La coordinación de todas estas estructuras corre a cargo del Consejo de Coordinadores Nacionales de los Estados Miembros. A nivel empresarial destaca el Consejo de Negocios.
La SCO cuenta por otra parte con un Secretario General, del que depende un Secretariado con sede en Beijing, y ante el cual están acreditados un Representante Permanente de cada estado miembro. El mandato del Secretario General es de tres años, ocupando actualmente el cargo el kazako Bolat K. Nurgaliev.
Del Secretario General dependen cuatro Vicesecretarios Generales, responsables de las secciones política, económica y cultural, de información y análisis, y administrativa.
La lucha antiterrorista , por su particular importancia en el seno de la SCO, cuenta con sus propios órganos especializados, concretamente:
• Consejo de la RATS (Regional Anti-Terrorism Structure), con sede en Tashkent.
• Comité Ejecutivo de la RATS
• Representantes permanentes de cada país ante la RATS.
Es preciso destacar que estos órganos van mucho más allá de lo que su naturaleza sectorial parecería indicar, siendo de hecho el núcleo duro de la organización. Diversas funciones que a primera vista podrían parecer del dominio exclusivo del Secretariado se llevan a cabo conjuntamente por éste y el RATS, por ejemplo la redacción del plan general semestral de actividades o los contactos con países terceros y organizaciones internacionales.
LOS OBJETIVOS DE LA SCO:
1.- CONTRATERRORISMO. LOS TRES MALES.
Una de las preocupaciones principales de los estados miembros de la SCO es combatir los denominados “tres males”: el terrorismo, el separatismo, y el extremismo, a los que la Convención de Shanghai se refiere en términos muy estrictos .
Dicha convención contiene una definición de terrorismo , así como de separatismo y extremismo . Indica también la Convención, en su artículo 2.2 que los delitos definidos en la misma tendrán el carácter de delitos extraditables, y en su artículo 3 que los estados miembros tomarán todas las medidas necesarias, incluyendo la reforma de su legislación interna si es necesaria, para que no se absuelva a ningún acusado de terrorismo en base exclusiva en consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas, o similares, y que la pena impuesta será proporcional a la gravedad de los hechos. Constituye pues la Convención un intento de establecer un régimen legal regional de amplio alcance en materia de lucha antiterrorista, que evite que las fronteras constituyan refugio para los grupos terroristas, de manera que cruzar las mismas no suponga escapar de las consecuencias penales de sus actos. Es importante recordar, en este sentido, que difícilmente un grupo terrorista o insurgente puede operar con éxito en ausencia de un santuario, es decir un territorio próximo donde goce de impunidad , China, por ejemplo, que es plenamente consciente de ello, ha conseguido que Kazajstán y Kirguizistán controlen estrictamente las actividades de sus minorías uygur .
Además de este importante instrumento legal, los miembros de la SCO han creado una estructuras, ya descritas, con el objeto de disponer de una capacidad de lucha contra amenazas asimétricas, entrenar sus fuerzas (incluyendo ejercicios conjuntos) y coordinar sus actuaciones.
Es preciso destacar que la práctica totalidad de los miembros de la SCO ven cuestionada su integridad territorial por diversos grupos étnicos o religiosos que pretenden establecer sus propios estados , a lo que hay que sumar la amenaza transfronteriza de los grupos yihadistas, por lo que comparten un acusado temor ante estos fenómenos. La no legitimidad de sus sistemas políticos, escasamente democráticos en el mejor de los casos, aumenta la sensación de inestabilidad y el miedo a cambios de régimen. Casos como Georgia y Ucrania son vistos con preocupación, y existe una tentación muy generalizada de identificar cualquier forma de oposición, aunque sea estrictamente pacífica, con el terrorismo. En dicho empeño se ven alimentados por el bonismo y la doble moral de importantes sectores de la opinión pública occidental, el pacifismo japonés, y los restos del idealismo nehruniano en la India, que podríamos denominar, haciendo una analogía con la terminología de la SCO, los “tres males” del bloque democrático.
Ha sido precisamente este temor a la fragmentación uno de los principales motivos que ha evitado que la SCO, en su cumbre de Dushanbe del pasado 28 de agosto, diese soporte a Rusia en su reconocimiento diplomático de Abjasia y Osetia del Sur .
2.- PREVENCIÓN DE CONFLICTOS
La SCO no contiene un pacto de defensa mutua, pero la propia declaración que condujo a su nacimiento recoge dos importantes principios: la renuncia al uso de la fuerza y a la amenaza de usarla, junto con el establecimiento de mecanismos para la resolución pacífica de conflictos.
De hecho los precedentes de la SCO, ya analizados, constituyen un importante éxito en este campo, concretamente en la prevención de conflictos fronterizos, puesto que se ha puesto fin a posibles disputas originadas por una deficiente o controvertida demarcación de los límites de cada país . Hoy día, con algunas excepciones como el conflicto del año pasado entre Tailandia y Cambodia, las fronteras más problemáticas en Asia son las marítimas, tanto por motivos históricos como económicos , no implicando disputas entre miembros de la SCO. Existe sin embargo un cierto temor en medios rusos a un incremento de la población china en su Oriente Lejano (Siberia), fruto del importante diferencial demográfico entre ambos países . Solo el tiempo dirá si un conflicto por este motivo, o cualquier otro, puede ser canalizado y efectivamente resuelto a través de los mecanismos de la SCO.
3.- COOPERACIÓN MILITAR
Las primeras maniobras militares de la SCO tuvieron lugar el año 2003, consistiendo en dos fases, una en China y otra en Kazajstán. Han sido seguidas por otros ejercicios, a los que habría que sumar los de naturaleza bilateral entre la China y Rusia en 2005 .
Además de esta cooperación, el propio texto de la Declaración que da lugar al nacimiento de la SCO contiene una referencia muy destacable a las fuerzas militares de los estados miembros, al afirmar que renunciarán a “buscar la superioridad militar unilateral en regiones contiguas” . Se busca pues un cierto equilibrio que prevenga actuaciones unilaterales por alguna de las partes, sobretodo los gigantes ruso y chino.
Las ventas de armamento ruso a China y la transferencia de tecnologías militares o de doble uso en este sentido cuentan con un importante pedigrí, anterior al nacimiento de la SCO, y han continuado tras su creación, constituyendo un aspecto que preocupa gravemente a diversos analistas, incluyendo la contratación de científicos rusos por Beijing . Se teme una conjunción entre la tecnología rusa y el creciente poderío económico chino, que permita a Beijing la adquisición de sistemas avanzados y/o su desarrollo en base a tecnología importada. Destaca en este sentido todo lo referente al programa espacial chino, con un componente militar muy acentuado .
Estos factores son pues anteriores al nacimiento de la SCO y no dependen estrictamente de ella, sin perjuicio que una evolución hacia un bloque militar implicase un refuerzo de este comercio bélico.
En lo referente a las Repúblicas Centroasiáticas, dichos estados disponen de capacidades militares muy limitadas, y aún no han completado la transición hacia unas fuerzas armadas post-soviéticas. Continuar adquiriendo material de fabricación rusa es obviamente el camino fácil y al que puede dirigir la inercia, pero si tienen una voluntad real de modernizar sus fuerzas armadas se acabarán replanteando dicha política, abriéndose la puerta a la participación de otros actores en sus programas de adquisición y mantenimiento de armamento.
4.- COOPERACIÓN ECONÓMICA
Uno de los objetivos de la SCO es aumentar el volumen de comercio e inversiones de los distintos miembros con el resto de socios, a cuyo efecto cuenta como órgano más destacado con su Consejo de Negocios, que se reúne regularmente. Pese a su proximidad geográfica, por factores diversos como la falta de infraestructuras, ausencia de una lengua franca, y carácter reciente de su apertura, el nivel de dichas variables económicas es aun relativamente bajo. Además hay que indicar que los primeros años de la SCO han estado dominados por preocupaciones en torno a la seguridad, quedando los aspectos económicos relegados a un segundo plano.
El objetivo a largo plazo de la organización, articulado en distintas ocasiones, sería la constitución de una zona de libre comercio. Esta pretensión se halla aún muy lejana, y se ve obstaculizada por el carácter intervencionista de la mayoría de los gobiernos socios. Es posible que se avance en esta dirección, pero a remolque de sectores como la energía y las materias primas, así como el comercio armamentístico ya comentado.
5.- ENERGÍA
La energía se halla presente desde el primer momento entre los campos en los que cooperar por parte de los miembros de la SCO, y es de suma importancia para todos ellos. Sin perjuicio del papel clave que tiene en cualquier economía, nos encontramos con un conjunto de países con destacadas reservas y producción de hidrocarburos (Rusia y las Repúblicas centroasiáticas) y a un consumidor de primer orden mundial (China). De hecho una de las principales motivaciones chinas para promover la SCO es precisamente asegurarse el acceso a las importantes reservas energéticas de sus vecinos continentales, y de forma indirecta garantizar la continuidad del disfrute de las internas situadas en el Oeste del país, históricamente de mayoría musulmana y con importantes recursos de gas natural. Se da pues una dicotomía a nivel energético entre estos dos bloques dentro de la SCO, que supone por una parte un incentivo para cooperar en campos como la inversión en el sector o la mejora de las infraestructuras de transporte de hidrocarburos, y por otra un obstáculo para la coordinación de las políticas nacionales en materias como los precios del petróleo, donde chocan los intereses de consumidores y productores.
En su “caza global de energía” la China no ha priorizado en un primer momento Asia Central, dirigiendo gran parte de sus esfuerzos hacia Africa y Sudamérica , pero sus ingentes necesidades le obligan a no descuidar ninguna región. Las importaciones de la zona le permiten también apuntalar las frágiles economías de sus socios y ganar influencia sobre los mismos .
Por lo que respecta a las redes de transportes de hidrocarburos de la región, cabe destacar que su geografía sigue mayoritariamente un eje sur-norte, herencia de la era soviética, a su vez fiel continuadora del imperialismo zarista, y que tras el triunfo del mundo libre en la Guerra Fría los Estados Unidos iniciaron una política de apoyo a la construcción de oleoductos y gasoductos siguiendo un eje alternativo , en la dirección este-oeste, que permitiese a los países de la región exportar sus hidrocarburos a occidente sin estar sujetos al monopolio ruso .
Fruto de este deseo nació, por ejemplo, la U.S. Caspian Basin Energy Initiative, de la que fue en los años 90 un socio clave Turkmenistán , y que tenía como objeto facilitar las negociaciones entre los socios comerciales y los gobiernos de Turkmenistán, Georgia, Azerbaiján, y Turquía, para construir un gasoducto bajo el Mar Caspio y exportar gas de Turkmenistán a Turquía y otros mercados. Sin embargo el gobierno de Turkmenistán se desvinculó de la iniciativa el año 2000, aunque el mes de mayo de 2007 el Presidente Berdimuhamedov, tras una cumbre tripartita con sus homólogos ruso y kazako centrada en el gas natural, se negó a descartar la posibilidad de construir dicho gasoducto en el futuro. Tras dicha negativa se esconde el carácter ambiguo de las posturas de los países productores de Asia Central, sus elites se encuentran cómodas tratando con Rusia, de la que no perciben amenaza alguna democratizadora, pero a la vez comprenden que continuar con las mismas redes de transporte supone limitar sus opciones y sus potenciales ingresos, por lo que dejan la puerta abierta a la construcción de nuevas infraestructuras con la participación de otros socios.
6.- INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE
Una de las características de Asia Central, fruto de su pasado político, es la baja densidad de las redes de transporte terrestre. Las conexiones transfronterizas son pocas, constituyendo un obstáculo añadido para un aumento significativo del volumen de comercio e inversión intraregional. La SCO incluye entre sus objetivos el aumento de inversión nacional en dichas redes y la coordinación de las mismas, reuniéndose periódicamente un comité de expertos en la materia.
Otro aspecto a mejorar en la región son el número y densidad de las conexiones aéreas, que aun son insuficientes para dar soporte a niveles más altos de interacción empresarial y turística.
Alexandre Calvo Cristina
Estudiante de doctorado, Instituto General Gutiérrez Mellado
Alférez reservista voluntario.
Profesor de relaciones internacionales, European University
Profesor-Investigador, OSCE Academy, Kirguizistán.
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